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¿Qué papel desempeña el Centro Europeo para el Control de Enfermedades? La gobernanza global y el papel de la UE en la pandemia COVID-19

08 April 2020
Jacint Jordana y Juan Carlos Triviño-Salazar

Artículo publicado originalmente en inglés en el blog del proyecto europeo GLOBE el 8 de abril de 2020
Publicado también en castellano en "CTXT" el 27 de abril de 2020

A medida que la UE se enfrenta al brote de COVID-19, una crisis transfronteriza sin precedentes, sus Estados miembros recurren a recetas dentro de los límites del Estado-nación. Esta situación cuestiona la capacidad de la UE para coordinar a los Estados miembros de manera efectiva después de una gran crisis de salud y desplegar instrumentos en el campo de la salud pública que contribuyan a hacer frente a las pandemias. Uno de esos instrumentos, el Centro Europeo para el Control de Enfermedades (ECDC, por sus siglas en inglés), parece estar ausente públicamente de los debates de los medios a pesar de su objetivo de proporcionar evaluaciones y recomendaciones de riesgo actualizadas para apoyar las decisiones tomadas por los líderes de los estados miembros, o incluso las de la UE. La participación aparentemente discreta del ECDC en esta crisis parece indicar una falta de coherencia política en la respuesta en toda Europa y revela comportamientos aislacionistas de los Estados miembros. Sin embargo, creemos que no hemos llegado a esta situación por casualidad: de hecho, diferentes factores han contribuido al tímido papel del centro durante este brote hasta ahora.

El ECDC nació en 2004 con un mandato informativo que tenía como objetivo "identificar, evaluar y comunicar las amenazas actuales y emergentes a la salud humana por enfermedades transmisibles" (Reglamento (CE) Nº 851/2004). Sin embargo, dicho mandato limitó el papel potencial del ECDC, ya que no otorgó al centro capacidades relevantes para apoyar a los Estados miembros, ni recursos suficientes para ayudarlo a convertirse en un centro de conocimiento europeo en enfermedades transmisibles. Para poner esto en perspectiva, el Centro para el Control de Enfermedades de los EE. UU. (CDC, por sus siglas en inglés) tiene poderes legales y una fuerza laboral de casi 10,000 empleados[1], mientras que el ECDC carece de esos poderes y solo emplea a 267 personas[2]. En este sentido, si bien la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha sido bastante visible a nivel internacional como una voz autorizada en la pandemia de COVID-19, a pesar de sus pequeñas capacidades operativas, el ECDC ha carecido de una voz significativa en Europa por el momento. En realidad, hasta ahora el ECDC parece enfrentar dificultades para convertirse en un mediador público eficaz entre las organizaciones internacionales globales, como la OMS, y los gobiernos de los países europeos durante la crisis. Estas dificultades hacen que sea más complicado para el ECDC lograr un consenso en todo el continente al ofrecer información coherente y confiable, asesoramiento técnico sobre las mejores prácticas y opiniones científicas.

El centro se establece en un contexto donde el sector salud a nivel de la Unión Europea había sufrido fragmentación debido a leyes nacionales desiguales e inconsistentes sobre planificación pandémica en todos los Estados miembros[3]. Este escenario ha complicado la armonización entre actores clave (es decir, la Comisión y los Estados miembros) en el campo de las enfermedades transmisibles, dada la imposibilidad de ofrecer infraestructura metanalítica multinacional y mecanismos de coordinación supranacionales en respuesta a amenazas transfronterizas o incluso sistemas coherentes para compartir procedimientos y protocolos. De hecho, se ha observado que la protección de los Estados miembros con respecto a sus privilegios nacionales a veces bloquea el acuerdo sobre medidas prácticas y colectivas.[4]

¿Hay alguna explicación para esta situación, más allá de las afirmaciones generales sobre el fracaso del proyecto europeo? En nuestra investigación sobre el papel de las agencias de la UE durante episodios de crisis transfronterizas[5], descubrimos cómo la baja cooperación entre actores clave en lo que respecta a los problemas de salud pública en Europa obstaculizó fuertemente la participación del ECDC en la respuesta europea al brote de ébola de 2014 en África subsahariana, a pesar de las capacidades técnicas que podría proporcionar. Esta situación solo cambió cuando ciudadanos de la UE infectados con el virus fueron repatriados, una enfermera en un hospital de Madrid se infectó y los países europeos se comprometieron a responder a una solicitud urgente de la OMS y el CDC para participar en una misión internacional en el corazón de la epidemia. Debido a su experiencia en enfermedades infecciosas, el ECDC emergió como la entidad que podía satisfacer dicha solicitud a pesar de carecer de las competencias formales para hacerlo. Así, el centro desarrolló rápidamente capacidades operativas y en el campo de la coordinación que le permitieron cumplir su función científica sobre el terreno. En esta situación, el compromiso político entre la Comisión y los Estados miembros para ofrecer una respuesta unificada al brote permitió que el centro se convirtiera en parte de la misión internacional en África. Aunque las dimensiones masivas de la crisis actual no son comparables con el impacto del brote de ébola en Europa, los mecanismos políticos en juego nos ayudan a entender cómo un acuerdo entre actores clave condujo a una respuesta europea coherente.

Esta vez, el ECDC no ha tenido esta ventana de oportunidad. Inicialmente, los Estados miembros consideraron que cualquier organización de salud pública, incluso a nivel subnacional, podía tratar una enfermedad que tenía una infecciosidad limitada y una baja tasa de mortalidad. En otras palabras, no vieron la necesidad de una acción a nivel europeo. Sin embargo en un período muy corto, la pandemia se intensificó bruscamente en Europa, aunque no simultáneamente en todos los Estados miembros, y se convirtió en una gran amenaza para toda la población. Una secuencia tan singular, y la transformación no lineal de la situación en un período de tiempo muy corto, impidió una escalada natural del problema a nivel de la UE, donde el ECDC podría haber sido llamado a desempeñar un rol más central. En un contexto de alta incertidumbre donde se necesitaba una acción rápida, los Estados miembros eligieron hacer frente a la pandemia por su cuenta, a menudo sin herramientas políticas adecuadas.

A diferencia de la alta politización de cuestiones intrínsecamente destacadas en la agenda europea como la inmigración, la salud pública en Europa ha estado dominada tradicionalmente por debates técnicos sobre cómo responder mejor a las amenazas transfronterizas, tal y como experiencias pasadas como la crisis de las vacas locas, el brote de E. coli de 2011 o el brote de ébola de 2014 han demostrado. Por lo tanto, la baja politización inicial y el impacto local de la crisis COVID-19 impidieron una discusión política en toda Europa que podría facilitar una mayor participación del ECDC. En este contexto, la OMS fue la institución que brindó a los tomadores de decisiones nacionales una visión global de la pandemia.

Cuando la escalada del brote llevó a los Estados miembros más afectados a politizar la respuesta a la crisis, las tensiones políticas a corto plazo y las necesidades inmediatas impidieron una colaboración europea más amplia. Este problema se hizo aún más evidente cuando los líderes nacionales intentaron legitimar sus decisiones ante sus ciudadanos dando voz a los expertos nacionales, en ausencia de instancias científicas integradas a nivel europeo. Desde una perspectiva política, una respuesta común europea al COVID-19 no se percibió como un bien público cuando la pandemia llegó al continente, ni siquiera cuando comenzó a extenderse por Europa. Esta situación obstaculizó la acción coordinada a nivel de la UE. Al momento de escribir estas líneas, la Comisión Europea prepara el lanzamiento de una amplia acción enmarcada como un bien público europeo; esta acción se centra en una respuesta económica a las consecuencias del brote. En cuanto a la salud pública, tal respuesta ha sido relegada a un papel secundario.

Las lecciones del brote de ébola nos enseñan que solo cuando los actores políticos clave en la UE consideran que un acuerdo sobre una respuesta común es menos costoso políticamente que el desacuerdo, los mecanismos europeos de salud pública como el ECDC pueden desempeñar un papel destacado. Este podría ser el caso en las próximas semanas, cuando se requerirán decisiones políticas difíciles sobre cómo lidiar con la pandemia después de que su pico haya terminado. En este contexto, las crisis transfronterizas mundiales como el COVID-19 colocan a los actores transnacionales y europeos en una mejor posición para coordinar las respuestas a las amenazas transfronterizas y mundiales. Sin embargo, para que esta situación ocurra, las instituciones necesitan tiempo suficiente para enmarcar respuestas coordinadas a las crisis, mucho menos costosas políticamente que una acción individual arriesgada. En este escenario, la existencia de instrumentos técnicos resilientes y transnacionales que otorguen un papel prominente a entidades europeas, como el ECDC, aunque se requieren liderazgos políticos capaces de ir más allá de las respuestas nacionales para enfrentar tales desafíos globales de una manera más efectiva.

 


[1] Ver www.cdc.gov
[2] Ver 2018 Annual Report from the Director, p.3

[3] Ver Jacobson, P. (2012). ‘The Role of Networks in the European Union Public Health Experience’. Journal of Health Politics, Policy and Law, 37, 1049–1055.
[4] Ver Rhinard, M. (2009). “European Cooperation on Future Crises: Toward a Public Good?” Review of Policy Research, 26, 439–455
[5] Ver Jordana, J., and Triviño‐Salazar, J.C. (2020). "EU Agencies' Involvement in Transboundary Crisis Response: Supporting Efforts or Leading Coordination?" Public Administration. DOI: 10.1111/padm.12652