Utilitzem cookies pròpies i de tercers per realitzar una anàlisi d'ús i de mesurament de la nostra web, per millorar els nostres serveis, així com per facilitar publicitat personalitzada mitjançant l'anàlisi dels seus hàbits de navegació i preferències. Podeu canviar la configuració de les galetes o obtenir més informació, veure política de cookies. Entenc i accepto l'ús de cookies.

Quin paper té el Centre Europeu per al Control de Malalties? Governança global i la manca de rol de la UE a la pandèmia COVID-19

08 April 2020
Jacint Jordana i Juan Carlos Triviño-Salazar

Article publicat en anglès al blog del projecte europeu GLOBE el 8 d'abril de 2020

A mesura que la UE s'enfronta al brot de COVID-19, una crisi transfronterera sense precedents, els seus Estats membres recorren a receptes dins dels límits de l'Estat-nació. Aquesta situació qüestiona la capacitat de la UE per coordinar els Estats membres de manera efectiva després d'una gran crisi de salut i desplegar instruments en el camp de la salut pública que contribueixin a fer front a les pandèmies. Un d'aquests instruments, el Centre Europeu per al Control de Malalties (ECDC, per les sigles en anglès), sembla estar absent públicament dels debats dels mitjans malgrat el seu objectiu de proporcionar avaluacions i recomanacions de risc actualitzades per donar suport a les decisions preses pels líders dels estats membres, o fins i tot les de la UE. La participació aparentment discreta de l'ECDC en aquesta crisi sembla indicar una manca de coherència política en la resposta a tot Europa i revela comportaments aïllacionistes dels Estats membres. No obstant això, creiem que no hem arribat a aquesta situació per casualitat: de fet, diferents factors han contribuït al tímid paper de centre durant aquest brot fins ara.

L’ECDC va néixer el 2004 amb un mandat informatiu que tenia com a objectiu "identificar, avaluar i comunicar les amenaces actuals i emergents a la salut humana per malalties transmissibles" (Reglament (CE) Nº 851/2004). No obstant, aquest mandat va limitar el paper potencial de l'ECDC, ja que no va atorgar al centre capacitats rellevants per donar suport als Estats membres, ni recursos suficients per ajudar-lo a convertir-se en un centre de coneixement europeu en malalties transmissibles. Per posar això en perspectiva, el Centre per al Control de Malalties dels EE. UU. (CDC, per les sigles en anglès) té poders legals i una força laboral de gairebé 10,000 empleats[1], mentre que l'ECDC no té aquests poders i només dóna feina a 267 persones[2]. En aquest sentit, si bé l'Organització Mundial de la Salut (OMS) ha estat força visible a nivell internacional com una veu autoritzada en la pandèmia de COVID-19, malgrat les seves petites capacitats operatives, l'ECDC ha mancat d'una veu significativa a Europa de moment. En realitat, fins ara l'ECDC sembla enfrontar dificultats per esdevenir un mediador públic eficaç entre les organitzacions internacionals globals, com l'OMS, i els governs dels països europeus durant la crisi. Aquestes dificultats fan que sigui més complicat per l'ECDC aconseguir un consens en tot el continent a l'oferir informació coherent i fiable, assessorament tècnic sobre les millors pràctiques i opinions científiques.

El centre s'estableix en un context on el sector salut a nivell de la Unió Europea havia patit fragmentació a causa de lleis nacionals desiguals i inconsistents sobre planificació pandèmica en tots els Estats membres[3]. Aquest escenari ha complicat l'harmonització entre actors clau (és a dir, la Comissió i els Estats membres) en el camp de les malalties transmissibles, donada la impossibilitat d'oferir infraestructura metanalítica multinacional i mecanismes de coordinació supranacionals en resposta a amenaces transfrontereres o fins i tot sistemes coherents per compartir procediments i protocols. De fet, s'ha observat que la protecció dels estats membres respecte als seus privilegis nacionals de vegades bloqueja l'acord sobre mesures pràctiques i col·lectives.[4]

Hi ha alguna explicació per a aquesta situació, més enllà de les afirmacions generals sobre el fracàs de el projecte europeu? En la nostra investigació sobre el paper de les agències de la UE durant episodis de crisi transfrontereres[5], vam descobrir com la baixa cooperació entre actors clau pel que fa als problemes de salut pública a Europa va obstaculitzar fortament la participació de l'ECDC en la resposta europea al brot d'ebola de 2014 a l'Àfrica subsahariana, tot i les capacitats tècniques que podria proporcionar. Aquesta situació només va canviar quan ciutadans de la UE infectats amb el virus van ser repatriats, una infermera en un hospital de Madrid es va infectar i els països europeus es van comprometre a respondre a una petició urgent de l'OMS i el CDC per participar en una missió internacional a el cor de l'epidèmia. A causa de la seva experiència en malalties infeccioses, l'ECDC va emergir com l'entitat que podia satisfer aquesta sol·licitud tot i no tenir les competències formals per fer-ho. Així, el centre va desenvolupar ràpidament capacitats operatives i de coordinació que li van permetre complir la seva funció científica sobre el terreny. En aquesta situació, el compromís polític entre la Comissió i els Estats membres per oferir una resposta unificada al brot va permetre que el centre es convertís en part de la missió internacional a l'Àfrica. Tot i que les dimensions massives de la crisi actual no són comparables amb l'impacte del brot d’ebola a Europa, els mecanismes polítics en joc ens ajuden a entendre com un acord entre actors clau va conduir a una resposta europea coherent.

Aquesta vegada, l'ECDC no ha tingut aquesta finestra d'oportunitat. Inicialment, els Estats membres van considerar que qualsevol organització de salut pública, fins i tot a nivell subnacional, podia tractar una malaltia que tenia una infecciositat limitada i una baixa taxa de mortalitat. En altres paraules, no van veure la necessitat d'una acció a nivell europeu. No obstant això en un període molt curt, la pandèmia es va intensificar bruscament a Europa, encara que no simultàniament en tots els Estats membres, i es va convertir en una gran amenaça per a tota la població. Una seqüència tan singular, i la transformació no lineal de la situació en un període de temps molt curt, va impedir una escalada natural del problema a nivell de la UE, on l’ECDC podria haver estat cridat a exercir un paper més central. En un context d'alta incertesa on es necessitava una acció ràpida, els Estats membres van triar fer front a la pandèmia pel seu compte, sovint sense eines polítiques adequades.

A diferència de l'alta politització de qüestions intrínsecament destacades a l'agenda europea com la immigració, la salut pública a Europa ha estat dominada tradicionalment per debats tècnics sobre com respondre millor a les amenaces transfrontereres, tal com experiències passades com la crisi de les vaques boges, el brot d'E. coli de 2011 o el brot d'ebola de 2014 han demostrat. Per tant, la baixa politització inicial i l'impacte local de la crisi COVID-19 van impedir una discussió política en tota Europa que podria haver facilitat una major participació de l'ECDC. En aquest context, l'OMS va ser la institució que va brindar als prenedors de decisions nacionals una visió global de la pandèmia.

Quan l'escalada del brot va portar als Estats membres més afectats a polititzar la resposta a la crisi, les tensions polítiques a curt termini i les necessitats immediates van impedir una col·laboració europea més àmplia. Aquest problema es va fer encara més evident quan els líders nacionals van intentar legitimar les seves decisions davant els seus ciutadans donant veu als experts nacionals, en absència d'instàncies científiques integrades a nivell europeu. Des d'una perspectiva política, una resposta comuna europea a la COVID-19 no es va percebre com un bé públic quan la pandèmia va arribar al continent, ni tan sols quan va començar a estendre’s per Europa. Aquesta situació va obstaculitzar l'acció coordinada a nivell de la UE. A l'hora d'escriure aquestes línies, la Comissió Europea prepara el llançament d'una àmplia acció emmarcada com un bé públic europeu; aquesta acció es centra en una resposta econòmica a les conseqüències del brot. Pel que fa a la salut pública, tal resposta ha estat relegada a un paper secundari.

Les lliçons del brot d'ebola ens ensenyen que només quan els actors polítics clau a la UE consideren que un acord sobre una resposta comuna és menys costós políticament que el desacord, els mecanismes europeus de salut pública com l’ECDC poden tenir un paper destacat. Aquest podria ser el cas en les pròximes setmanes, quan es requeriran decisions polítiques difícils sobre com tractar la pandèmia després que el seu pic hagi acabat. En aquest context, les crisis transfrontereres mundials com la COVID-19 col·loquen als actors transnacionals i europeus en una millor posició per coordinar les respostes a les amenaces transfrontereres i mundials. No obstant això, perquè aquesta situació passi, les institucions necessiten temps suficient per emmarcar respostes coordinades a les crisis molt menys costoses políticament que l'acció individual. En aquest escenari, la construcció d'instruments tècnics resilients i transnacionals que atorguin un paper prominent a entitats europees com l’ECDC requereixen lideratges polítics capaços d'anar més enllà de les respostes nacionals per enfrontar aquests desafiaments globals d'una manera més efectiva.

 


[1] Veure www.cdc.gov
[2] Veure 2018 Annual Report from the Director, p.3

[3] Veure Jacobson, P. (2012). ‘The Role of Networks in the European Union Public Health Experience’. Journal of Health Politics, Policy and Law, 37, 1049–1055.
[4] Veure Rhinard, M. (2009). “European Cooperation on Future Crises: Toward a Public Good?” Review of Policy Research, 26, 439–455
[5] Veure Jordana, J., and Triviño‐Salazar, J.C. (2020). "EU Agencies' Involvement in Transboundary Crisis Response: Supporting Efforts or Leading Coordination?" Public Administration. DOI: 10.1111/padm.12652